Notes pour une allocution
Howard Sapers,
Enquêteur correctionnel du Canada

Le respect des droits dans les prisons canadiennes :
Le point de vue d’un ombudsman

Le 17 avril 2013
Chambre des lords britanniques
Londres (Royaume-Uni)

Je suis honoré de m’adresser aujourd’hui à la Chambre des lords. Je vous remercie de m’avoir invité à partager avec vous des réflexions sur l’état du Service correctionnel du Canada, en ma qualité d’enquêteur correctionnel, rôle qui s’apparente le plus à celui de l’Ombudsman des prisons et des probations d’Angleterre et du Pays de Galles.

Je remercie vivement la baronne Stern d’avoir proposé la tenue de cette séance et d’en être l’hôte, et l’inspecteur en chef des prisons, M. Nick Hardwick, d’avoir assumé les fonctions de président. Je suis ravi de me trouver en votre compagnie.

Je vous propose de réfléchir avec moi aux raisons pour lesquelles il importe que nous nous préoccupions du bien-être des personnes privées de leur liberté. Je me fonderai sur l’emploi et le but de l’incarcération dans une société libre et démocratique pour poser diverses questions, par exemple qui mettons-nous en prison, pour quels crimes, pendant combien de temps et pourquoi? Je conclurai par quelques observations sur le traitement sécuritaire et humain des prisonniers et sur la nécessité de la surveillance dans le contexte des milieux carcéraux de plus en plus surpeuplés.

Je n’ai pas la présomption de penser que mes propos de cet après-midi s’appliquent facilement ou également au système carcéral du Royaume-Uni. J’éprouve un profond respect pour le Service des prisons de SM, le Système national de gestion des délinquants (National Offender Management System) et les bureaux indépendants de l’inspecteur et de l’ombudsman qui supervisent le système britannique. Mes commentaires et observations se rapportent à mon pays, et j’ai hâte d’échanger des points de vue et de fournir inévitablement des explications au cours de la période de questions qui suivra.

Mon travail d’enquêteur correctionnel consiste à aider à lutter contre la mauvaise gestion dans les établissements correctionnels fédéraux. Je suis aussi l’ombudsman des délinquants sous responsabilité fédérale, soit ceux qui purgent une peine de deux ans ou plus dans les pénitenciers canadiens. Mon bureau mène des enquêtes indépendantes sur les problèmes des délinquants se rapportant à des décisions, à des recommandations, à des actes ou à des omissions du Service correctionnel du Canada.

À titre d’enquêteur correctionnel, je suis indépendant du Service correctionnel et du ministre de la Sécurité publique. Mon personnel a un accès complet à tous les documents, installations et employés relevant du commissaire du Service correctionnel. Mon personnel et moi ne sommes pas des défenseurs, c’est-à-dire que nous ne prenons parti pour personne quand nous faisons enquête sur les plaintes des délinquants contre le Service correctionnel. Mon bureau est une entité impartiale et indépendante d’enquête et de surveillance.

Dans le cadre de son travail, mon bureau se soucie de la conformité aux règlements, de l’équité et de la légalité, plus ou moins comme le fait votre ombudsman des prisons et des probations. Bien que je n’aie aucun pouvoir d’inspecteur comme tel, mon personnel accorde une attention spéciale, quand il se rend dans les pénitenciers, aux conditions de vie et à l’accès aux programmes et aux activités institutionnelles dans des endroits clés tels que les unités de soins de santé et les rangées de cellules d’isolement. Comme l’inspecteur en chef en conviendrait sans doute avec moi, il s’agit par là pour mon bureau d’évaluer « l’humeur » ou la « culture » d’un établissement.

On me demande souvent pourquoi le Canada a besoin d’un enquêteur correctionnel, pourquoi les détenus ont besoin d’un ombudsman ou même pourquoi l’on devrait se soucier de la façon dont ils sont traités. Pourquoi nous préoccuper du bien-être des prisonniers? Après tout, les criminels trouvés coupables et condamnés sont incarcérés pour une bonne raison : ils ont fait du tort à autrui, et ils ont été punis en conséquence.

Ce sont des questions légitimes, même si la réponse me paraît aller de soi. J’ai une réponse toute prête au sujet de la légalité et de la reddition de comptes, mais ce que je veux vraiment dire est ceci : « Pourquoi nous en soucier? Pourquoi nous préoccuper de l’espoir et de la dignité? De la primauté du droit et de l’équité? Pourquoi faire preuve d’humanité ou de compassion? » Pouvez-vous imaginer ce à quoi notre société ressemblerait si nous ne nous soucions pas des détenus et si les prisons pouvaient fonctionner sans surveillance aucune? Peut-être la véritable question à poser est-elle : « Pourquoi ne nous en faisons-nous pas davantage à ce sujet? »

Toutes les demandes adressées à mon bureau ne sont pas aussi sérieuses. Certaines plaintes des détenus sont minimes pour ne pas dire insignifiantes, mais cela ne veut pas dire qu’elles n’ont pas de sens. En réglant les petites difficultés, nous acquérons de la légitimité. Cela nous aide à établir et à renforcer des liens de confiance, et notre crédibilité. En étant disposés et aptes à résoudre de petits problèmes, nous nous préparons à faire face à des questions importantes ou systémiques concernant, par exemple, l’accès aux soins de santé physique et mentale, la prévention des décès en établissement, ou les enquêtes sur la multiplication des cas d’automutilation. Mon personnel essaie de trouver des moyens de régler les problèmes au plus bas niveau possible. Nous nous « préoccupons des petits détails » dans l’espoir d’éviter des situations d’envergure ou, à tout le moins, d’en atténuer la gravité.

Un jeune Winston Churchill a tenu les propos célèbres suivants : « La façon dont un pays traite le crime et les criminels constitue un des plus rigoureux critères d’évaluation de son degré de civilisation. » Ce que Churchill a déclaré avec tant d’éloquence en 1910 a été repris succinctement par Fiodor Dostoïevski dans son roman de 1862 intitulé Souvenirs de la maison des morts. Il écrivait alors : « On peut se faire une idée du degré de civilisation d’une société en entrant dans ses prisons. » Dostoïevski savait de quoi il parlait, car il avait passé quatre ans en exil dans les camps de travaux forcés, en Sibérie.

Ce sont là des mots lourds de signification et imprégnés de dimensions historiques et politiques, mais que nous disent les pratiques appliquées dans les prisons contemporaines sur notre société? Quelle est l’humeur dans nos prisons, aujourd’hui, et que révèle-t-elle sur nos valeurs et nos pays? Les réponses aux questions concernant la composition de la population carcérale et les motifs d’emprisonnement ont sûrement de quoi nous éclairer sur notre système de justice pénale.

Dans le cadre de mon premier emploi, j’ai passé un bout de temps chez la Société John Howard au Canada. Celle-ci tire son nom et son inspiration du réformateur des prisons et des hôpitaux britanniques du XVIIIe siècle. Son ouvrage intitulé The State of Prisons, paru en 1777, a aidé à créer le pénitencier moderne.

Je me demande ce que John Howard aurait à dire s’il longeait les rangées de cellules et inspectait les unités d’isolement au pénitencier de Kingston, au Canada, un établissement à sécurité maximale qui a ouvert ses portes en 1835 et qui est une des plus anciennes prisons encore en activité dans le monde occidental. Que dirait-il aujourd’hui après avoir visité Wormwood Scrubs ou Strangeways? Qui y trouverait-il, ou quoi?

Permettez-moi d’abord d’affirmer une évidence : le visage des établissements correctionnels est en train de changer. Au Canada, plus que jamais auparavant, nous observons que les détenus sous responsabilité fédérale sont plus âgés, affichent une plus grande dépendance à l’égard des drogues, souffrent davantage de maladies mentales et proviennent de groupes culturels et ethniques plus diversifiés. Les membres des minorités visibles, les femmes et les Autochtones sont admis en nombre record dans les établissements correctionnels dans mon pays. En fait, n’eût été de ces groupes, la population des pénitenciers aurait atteint son maximum, à environ 14 000 détenus, il y a déjà quelques années.

Les détenus vieillissent et souffrent de maladies et d’infirmités plus graves derrière les barreaux. Parmi les détenus sous responsabilité fédérale, un sur cinq est âgé de 50 ans ou plus et un sur trois purge une peine d’emprisonnement à perpétuité; certains mourront en prison dans des conditions peu empreintes de dignité. Au moment de l’admission en prison, plus du tiers des détenus ont besoin de soins psychiatriques ou psychologiques quelconques ou d’un suivi à cet égard. Les Autochtones représentent 23 p. 100 de la population carcérale bien qu’ils ne constituent que 4 p. 100 de la population canadienne générale. Par ailleurs, 9 p. 100 des détenus sont des Canadiens de race noire, soit près du triple de leur représentation dans l’ensemble de la société.

Au cours des cinq dernières années, le nombre de femmes incarcérées dans des établissements fédéraux a augmenté de près de 40 p. 100. Entre 2002 et 2012, le nombre de détenues autochtones dans ces établissements a augmenté de 93 p. 100, ce qui est ahurissant. Une femme sur trois condamnées à purger une peine de plus de deux ans est maintenant d’ascendance autochtone. Mon bureau estime que le taux d’incarcération des adultes autochtones est dix fois plus élevé que celui des autres Canadiens.

Les prisons abritent maintenant la plus nombreuse population de malades mentaux au Canada. Partout dans le monde, les prisons deviennent les asiles du XXIe siècle. Dans les établissements carcéraux, les taux de traumatismes crâniens et de troubles d’apprentissage sont élevés. En moyenne, les détenus admis dans un pénitencier possèdent un niveau de scolarité équivalent à la 8e année. Par ailleurs, 80 p. 100 des détenus souffrent d’une assuétude quelconque, et les deux tiers étaient en état d’intoxication quand ils ont commis leur infraction désignée. En outre, 31 p. 100 des détenus sont porteurs de l’hépatite C, et 5 p. 100, du VIH. Près de 70 p. 100 des détenues sous responsabilité fédérale disent avoir subi des agressions sexuelles, et 86 p. 100, des sévices physiques à un moment ou à un autre de leur vie.

Exception faite des taux terriblement disproportionnés d’Autochtones incarcérés au Canada, je soupçonne que les grands traits de ce profil des détenus correspondent sans doute à ceux de la population carcérale du Royaume-Uni. Au Canada, nos prisons sont de plus en plus surpeuplées : 21 p. 100 des détenus sont logés « à deux » dans des cellules conçues pour une seule personne. De plus, nombreux détenus sont condamnés à purger des peines de plus de deux ans, ou restent plus longtemps en prison avant d’obtenir leur mise en liberté sous condition, ce qui crée un effet cumulatif.

À mesure que les prisons deviennent plus bondées, elles deviennent aussi des endroits plus violents et instables. Le nombre d’attaques contre des détenus et de blessures augmente. Le recours à l’isolement est plus fréquent, tout comme le recours à la force. L’an dernier, un cas sur deux où le personnel a dû user de la force a comporté l’utilisation de vaporisateurs de poivre. Les situations où s’imposent des fouilles exceptionnelles ou le confinement aux cellules et celles où le personnel refuse de travailler pour des raisons relatives à la santé ou à la sécurité demeurent nombreuses. Une récente enquête a révélé que les membres du personnel considéraient leur prison comme étant un lieu de travail « toxique ».

Les décès évitables et prématurés demeurent un sujet de préoccupation dans les pénitenciers canadiens. Les taux de suicide y sont de cinq à sept fois plus élevés que dans la société canadienne générale. Le nombre et la fréquence des cas d’automutilation en prison ont triplé au cours des cinq dernières années. Les personnes les plus susceptibles de s’infliger des blessures sont les femmes, en particulier les Autochtones, mais le taux d’automutilation augmente aussi chez les hommes. En 2011-2012, 45 p. 100 de tous les cas d’automutilation dans les établissements fédéraux ont été le fait de détenus autochtones.

Une différence entre le Canada et le Royaume-Uni réside dans le fait que ces questions semblent avoir attiré davantage l’intérêt des parlementaires et du public dans votre pays que dans le mien. Par exemple, bien que j’aie milité en faveur de la création d’une entité équivalente à votre conseil ministériel d’étude des décès en prison, l’idée n’a pas encore suscité beaucoup de réactions au Canada. Je continue d’être impressionné par le travail du conseil et je tiens à souligner le mentorat qu’a fourni Lord Harris, son président. Entre-temps, au Canada, on continue de réagir épisodiquement plutôt que systématiquement aux circonstances tragiques contribuant à des décès qui auraient pu être évités dans les prisons.

Vu les pressions, les exigences et les besoins grandissants avec lesquels le système doit composer, il n’est pas surprenant que les frais du Service correctionnel continuent de croître. Au Canada, il en coûte en moyenne 110 000 $ par année (environ 70 000 livres) pour incarcérer un détenu dans un établissement fédéral et près du double pour garder une détenue dans un établissement fédéral à sécurité maximale. Le Service correctionnel est au cœur de la plus grande expansion de ses établissements carcéraux jamais vue dans l’histoire du pays, expansion qui ajoutera 2 700 cellules nouvelles ou rénovées dans plus de 30 pénitenciers existants. Le budget annuel du Service dépasse maintenant 2,6 milliards de dollars (1,7 milliard de livres), soit une augmentation de près de 40 p. 100 au cours des cinq dernières années.

Le coût annuel des soins de santé dans les prisons atteint aujourd’hui plus de 200 millions de dollars. Contrairement à ce qui est le cas ici, où le National Health Service a pris en charge les soins de santé dans les prisons, il incombe encore au Service correctionnel du Canada de fournir les soins de santé physique et mentale essentiels; cela l’expose à d’énormes risques et frais et suscite souvent un conflit entre le souci de protéger la santé et la nécessité de garantir la sécurité, dans le contexte du bien-être des détenus.

La prestation de soins de santé suffisants et convenables en prison suscite des tensions grandissantes. Les pénitenciers n’ont jamais été conçus pour servir d’hôpitaux, mais un nombre grandissant de détenus sont en fait des patients.

Le gouvernement du Canada a présenté très clairement son programme sur la loi et l’ordre. Au cours des dernières années, cela a donné lieu à une série de réformes des politiques et des lois : mentionnons, entre autres, la hausse de certaines peines maximales, l’imposition plus fréquente des peines minimales obligatoires, et le resserrement ou l’abolition de certaines dispositions sur la mise en liberté sous condition (ce que l’on appelle maintenant la « suspension du casier judiciaire ». Ensemble, ces changements se sont traduits par une croissance de 9 p. 100 de la population carcérale au cours des deux dernières années.

Un certain paradoxe existe dans le fait que le recours à l’incarcération au niveau fédéral s’accentue en même temps que les taux de criminalité, y compris celui des crimes violents, diminuent. Entre 2002 et 2012, les budgets globaux affectés au système de justice canadien ont augmenté de 23 p. 100. Pendant la même période, le taux de criminalité au Canada a chuté du même pourcentage exactement.

Maintenant que les taux d’incarcération augmentent et qu’un nombre accru de détenus passent plus de temps derrière les barreaux, bien peu d’éléments permettent d’affirmer que notre appareil judiciaire soit devenu trop indulgent, ou encore que nos rues soient désormais dangereuses. Dans l’ensemble, les Canadiens profitent d’une société paisible et ils s’attendent à ce que leur système de justice impartial appréhende les coupables et protège les innocents. Ils veulent que leur système soit équitable, ferme et efficace. En plus de 30 ans passés dans le domaine, je n’ai jamais rencontré quelqu’un qui souhaitait voir les délinquants s’en tirer les mains blanches. Je ne connais personne qui veut que les criminels ne soient pas punis ou échappent à tout châtiment.

On admet – en fait, on l’exige – que certains délinquants seront incarcérés par suite de leurs actions. Cela dit, la société est mieux servie si cette conséquence favorise la cohésion sociale au lieu de la miner. C’est pourquoi on doit utiliser l’emprisonnement – qui, fondamentalement, signifie que la personne est temporairement retirée de la société – avec parcimonie et seulement en dernier recours. Comme la majorité des délinquants seront libérés à un moment donné, c’est sur la réinsertion sociale graduelle des délinquants dans des conditions sûres et en temps opportun qu’il faut continuer de mettre l’accent.

Pour produire le meilleur effet possible, les conditions d’incarcération doivent refléter le mieux possible les normes et les valeurs sociales, de manière à préparer les détenus non seulement à agir de façon responsable, mais aussi à respecter les droits. Il importe donc d’envisager le système correctionnel à la lumière des droits de la personne. Un moyen essentiel de montrer l’importance des droits consiste à donner l’exemple, en respectant les droits d’autrui. Nous nous attendons à ce que le personnel de nos pénitenciers adopte un tel comportement. Cela est fondamental si nous voulons que les prisons aient la moindre chance de jouer un rôle constructif. Comme je le rappelle de temps en temps aux parlementaires canadiens, la prison n’a pas pour but de produire de bons détenus, mais plutôt d’aider les détenus à devenir de bons citoyens.

Andrew Coyle, directeur fondateur de l’International Centre for Prison Studies et ancien directeur de prison, a écrit ce qui suit : « Le nombre de personnes emprisonnées dans n’importe quel pays résulte d’un choix social et politique. On ne parle pas ici de crime ou de taux de criminalité, mais plutôt d’un choix que font le public et le gouvernement. Combien de vos citoyens souhaitez-vous envoyer en prison? C’est vraiment aussi direct que cela. » Comme le bon professeur nous le rappellerait, « la différence entre les taux d’incarcération est due à la façon dont la société choisit de traiter avec ses membres marginaux. »

Il me semble que des taux d’incarcération plus faibles, et non plus élevés, constituent des critères de mesure beaucoup plus appropriés lorsqu’il s’agit de juger une société mûre, équilibrée, sûre et civilisée. Comme le montrent les résultats que le Canada a obtenus auprès de sa population autochtone, des taux d’incarcération élevés peuvent signifier que les programmes et les politiques du gouvernement ont échoué.

Une société véritablement attentive aux droits de la personne et au bien-être de tous éviterait le plus possible de recourir à l’incarcération. Notre souci du bien-être les uns des autres se traduirait alors dans la façon dont nous traiterions ceux et celles qui se débattent pour survivre en marge de la société. Quand l’alcoolisme et la toxicomanie, la pauvreté et la vulnérabilité, l’exclusion sociale, les assuétudes et les maladies mentales font partie intégrante du système de justice pénale, il ne peut en résulter que de piètres résultats. Les prisons ne doivent jamais devenir la solution par défaut à nos problèmes sociaux.

De par leur nature, les prisons sont très peu soumises à l’examen public. Dans un tel contexte, les risques d’abus par les autorités correctionnelles sont très réels. On ne saurait douter que, dans le passé, cet environnement a dissimulé l’injustice, l’iniquité et même la brutalité. L’histoire du système correctionnel dans mon pays est à coup sûr caractérisée par une alternance entre les périodes de crise et les réformes. En cours de route, les interventions des tribunaux et du Parlement, la surveillance par des parties indépendantes et l’examen par des autorités extérieures ont été nécessaires pour garantir le progrès et la responsabilisation du système.

Mon bureau a en fait été créé par suite de la violence et des troubles qui ont sévi dans les prisons canadiennes au début des années 1970. Son mandat reflète l’idée, fondée sur une dure et turbulente réalité, que les détenus ont besoin d’un mécanisme indépendant et impartial pour régler leurs plaintes. Une surveillance extérieure s’impose pour maintenir un système correctionnel sûr, humain et responsable.

Il existe de solides raisons expliquant pourquoi la primauté du droit s’applique aussi dans les prisons et pourquoi la légalité ne meurt pas à la porte de ces dernières. Même privés de leur liberté, les prisonniers demeurent des citoyens. Le droit pénitentiaire canadien énonce ainsi cet état de fait : « Le délinquant continue à jouir des droits reconnus à tout citoyen, sauf de ceux dont la suppression ou la restriction légitime est une conséquence nécessaire de la peine qui lui est infligée. »

Certes, l’emprisonnement limite la liberté en général et, dans une certaine mesure, la liberté d’association, d’expression et de réunion, mais il n’équivaut pas à la perte totale ou absolue des droits. Les prisonniers conservent le droit d’être traité dans la légalité, la dignité et le respect. Ils ont le droit de vivre en sécurité, d’être traités avec compassion et de ne subir aucune torture, aucune dégradation et aucune punition inhumaine. Il importe que les autorités correctionnelles rendent des comptes pour garantir que les droits et libertés des prisonniers soient restreints le moins possible. Les pratiques du système correctionnel, tout comme les démocraties qui les établissent, doivent être transparentes et se caractériser par l’obligation de rendre compte.

Après avoir été emprisonné pendant plus de 25 ans pour avoir commis des « crimes contre l’État », Nelson Mandela a fait la réflexion suivante : « On dit que personne ne connaît vraiment un pays à moins d’avoir été à l’intérieur de ses prisons. On ne doit pas juger un pays d’après la façon dont il traite ses citoyens les plus haut placés, mais plutôt ceux qui sont au bas de l’échelle. »

Il me semble que, quand nous examinons les groupes et les personnes qui occupent nos prisons aujourd’hui, une surveillance indépendante s’impose davantage, et non moins. L’État contracte une obligation de diligence quand il opte pour l’incarcération plutôt que pour d’autres formes de punition.

Quand l’État emprisonne des personnes au nom de ses citoyens, tous les membres de la société prennent part aux décisions sur la question de savoir qui va en prison, pour quel genre d’infraction et pour combien de temps. Le service correctionnel est partie à un contrat qui lie les citoyens à l’État et aide à définir les limites du pouvoir aussi bien que de la compassion.

Tout en reconnaissant le pouvoir de l’État de punir, nous devons veiller à ce que ce pouvoir ne se limite pas à l’imposition de châtiments. Pour que le système de justice demeure juste, nous devons absolument être conscients de qui nous emprisonnons et nous rappeler ce que nous espérons accomplir en infligeant ces peines. Il importe de restreindre la capacité d’une société de punir, de manière qu’elle n’en abuse pas. Le droit romain classique nous enseigne la norme selon laquelle aucune peine ne doit transcender la loi. Une surveillance indépendante des prisons peut nous aider à respecter cet idéal. N’oublions pas que la façon dont nous traitons le crime et les criminels demeure le critère d’évaluation par excellence de notre civilisation commune.

Je vous remercie encore une fois de m’avoir invité et d’être venus m’écouter cet après-midi.