Notes pour une allocution de M. Howard Sapers
Enquêteur correctionnel du Canada

« Une discussion sur la réforme de la justice pénale »
Événement organisé par le Hill Times

10 mars 2016
Hôtel Delta du centre-ville d'Ottawa

Ottawa (Ontario)

Bonjour. Je voudrais remercier les organisateurs et les parrains de cet événement. Je suis très heureux d'être ici pour prononcer un mot d'ouverture portant sur l'état des politiques sur la justice pénale au Canada ainsi que sur certaines pistes de réforme.

Au cours de la dernière décennie, nous avons assisté à la poursuite de ce que l'on appelle un « programme de lutte contre la criminalité ».  Des pénalités plus sévères étaient vues comme une fin aussi bien qu'un moyen dans le domaine de la justice pénale, et on croyait que la criminalité devait être gérée uniquement en recourant de façon accrue à l'emprisonnement. Dans la rhétorique, les délinquants étaient dénigrés et décrits comme étant dangereux et souvent, irrécupérables.  

L'orientation philosophique était claire, mais la mise en œuvre de la vision était sporadique, fragmentaire et réactive. Il arrivait fréquemment que les réformes portant sur les peines n'étaient pas appuyées sur des éléments de preuve. L'articulation et l'application du nouveau droit criminel manquait de cohérence. Il s'est avéré, à en juger par le nombre croissant de contestations devant les tribunaux, que bon nombre des récentes politiques (augmentation des peines minimales obligatoires, suramende compensatoire obligatoire, abolition de la procédure d'examen expéditif) étaient loin de se conformer à la Charte.

Nombre des principes qui guidaient notre système de justice pénale étaient bafoués ou abandonnés.   La proportionnalité et la retenue dans le recours à l'incarcération ont cédé le pas à d'autres objectifs, qui reposaient habituellement sur l'amélioration de la sécurité publique. Le fait de susciter la peur des autres, même dans notre société relativement sécuritaire, est devenu un thème central, malgré des baisses, année après année, du nombre de crimes signalés à la police.

La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, par exemple, a été modifiée pour faire de la sécurité publique l'objectif principal du système correctionnel fédéral. Ce faisant, on a accordé moins d'importance à d'autres objectifs aussi importants ou on les a simplement abandonnés. Pensons par exemple à la réadaptation ou à la réinsertion sociale des délinquants. La « nature et la gravité de l'infraction » et le « degré de responsabilité du délinquant », des principes habituellement réservés à la détermination de la peine, ont été ajoutés au droit correctionnel et sont devenus des éléments essentiels de la façon dont une peine était administrée. Pensez-y. Les administrateurs des services correctionnels devaient gérer une peine en se fondant sur leur évaluation de la gravité du crime et le risque que représentait le criminel plutôt que sur les directives du juge qui a imposé la peine et sur les besoins du délinquant.

À la fin du mandat du gouvernement précédent, les propos entourant la criminalité et les châtiments étaient devenus si excessifs qu'il était possible de débattre du bien-fondé d'introduire l'emprisonnement à vie sans possibilité de libération conditionnelle au Canada, une peine qui, dans les faits, équivaut à une peine de mort que le délinquant endure toute sa vie. C'était comme si le gouvernement ignorait l'expérience des personnes qui avaient déjà suivi cette voie, qui mène à l'échec. Par exemple, aux États-Unis, 1 détenu sur 9 purge actuellement une peine d'emprisonnement à vie sans possibilité de libération conditionnelle. Plus de 50 000 prisonniers détenus aux États-Unis mourront derrière les barreaux. Cette mesure n'a pas été adoptée par le dernier gouvernement, mais de nouvelles politiques permettant d'imposer des périodes consécutives d'inadmissibilité à la libération conditionnelle dans le cas de certaines infractions rendent concrète l'expression « peines de prison à vie purgées en entier » et donnent tout son sens à l'objectif énoncé par l'ancien ministre de la Justice, qui souhaitait que des lois existent pour veiller à ce que certains détenus soient emprisonnés jusqu'à leur dernier souffle.

Il ne fait aucun doute que ce programme stratégique a eu des conséquences disproportionnées sur les groupes désavantagés et vulnérables de la société canadienne. Entre 2005 et 2015, la population carcérale sous responsabilité fédérale a augmenté de 10 % même si les taux de criminalité ont diminué à chacune de ces années. Cette augmentation s'explique en grande partie par l'incarcération d'un nombre croissant de femmes, d'Autochtones, de membres des minorités visibles et de personnes atteintes d'une maladie mentale. Au cours de cette période, le nombre de détenus autochtones a augmenté de plus de 50 % et le nombre de femmes autochtones détenues a presque doublé. Le nombre de détenus de race noire a augmenté de 69 %. La proportion de personnes de race noire qui sont emprisonnées est maintenant trois fois plus élevée que leur taux de représentation dans la société en général, et la proportion d'Autochtones parmi la population carcérale est dix fois plus élevé que leur taux de représentation dans la population générale.  

Pour les jeunes Autochtones canadiens, le système de justice pénale est devenu ce qu'étaient les pensionnats pour leurs parents et leurs grands‑parents. En 2013-2014, les jeunes Autochtones représentaient 41 % de tous les placements sous garde au Canada. Les filles autochtones représentaient 53 % des filles placées sous garde. Récemment, le système correctionnel fédéral a connu une première plutôt triste : 25 % de la population carcérale est maintenant d'origine autochtone. Ce pourcentage s'élève à plus de 35 % parmi les délinquantes sous responsabilité fédérale.

En ce qui a trait aux résultats, les indicateurs concernant la garde sécuritaire et humaine se sont détériorés au cours de la dernière décennie, comme on pouvait s'y attendre. 

Le nombre d'incidents relatifs au recours à la force a presque doublé, le nombre d'admissions en isolement préventif a augmenté, les incidents d'automutilation dans les prisons sont trois fois plus nombreux, le surpeuplement dans les prisons a atteint un niveau record et les taux d'obtention de libération conditionnelle sont au plus bas. Le climat institutionnel a nui aux bonnes pratiques correctionnelles et a contribué à un milieu de travail malsain et à des conditions de travail difficiles.

Il ne faut pas oublier que les conditions de vie des détenus sont les conditions de travail du personnel. Nous avons que les professionnels des services correctionnels offrent un meilleur rendement lorsqu'ils travaillent dans un milieu qui protège et favorise la dignité humaine ainsi que la sécurité et les droits des personnes, pas qui leur nuit.

Notre système de justice pénale (la police, les tribunaux, les services correctionnels, les responsables de la libération conditionnelle et de la probation) est complexe. Comme c'est si souvent le cas, la complexité et les coûts vont de pair. Le nombre de crimes commis au Canada ainsi que leur gravité sont en déclin depuis plus de 20 ans, mais les dépenses liées au système de justice pénale ont augmenté de manière continue. Les dépenses totales annuelles liées au système de justice pénale au sein des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux dépassent maintenant largement 20 milliards de dollars. En 2013, les services de police ont entraîné à eux seuls des dépenses de 13,6 milliards de dollars, ce qui représente une augmentation de près de 40 % au cours des dix dernières années.

Compte tenu de ces dépenses, les résultats liés au système de justice pénale devraient être excellents. Toutefois, malgré tous les efforts déployés par un groupe de praticiens extrêmement professionnels et compétents, les tendances actuelles ne sont pas très encourageantes.

À l'exception de la police (envers qui le degré de confiance est le plus élevé), la confiance de la population envers une bonne partie du système de justice pénale demeure continuellement basse.  On continue de croire, en partie en raison d'une rhétorique agressive, que les peines sont trop clémentes et que le système n'en fait pas suffisamment pour favoriser la réinsertion sociale des délinquants. 

Le niveau de confiance des Canadiens est inférieur à 50 % en ce qui a trait à la capacité des tribunaux d'aider les victimes, de rendre justice rapidement ou même de déterminer si l'accusé est coupable ou non. 

Ces perceptions sont influencées par de sérieux problèmes qui ralentissent et bloquent le système de justice, en plus d'en accroître la complexité et de faire naître des coûts supplémentaires. Par exemple, selon une récente étude commandée par Justice Canada, le système de mise en liberté sous caution du pays est « brisé ». Aujourd'hui, dans les provinces et les territoires, il y a plus de gens qui sont maintenus en incarcération, soit en attente de leur procès, de leur mise en liberté sous condition ou du prononcé de leur peine, que de gens qui purgent une peine imposée par les tribunaux. Autrement dit, la moitié des personnes détenues dans des prisons provinciales ou territoriales sont innocentes, selon la loi. 

Les tribunaux pénaux sont débordés. Le système est alourdi par la lenteur des procédures et les ajournements. Les questions relatives à l'administration de la justice, et non les accusations au criminel, représentent maintenant plus de 20 % de toutes les affaires déposées devant les tribunaux. L'accusation la plus grave à laquelle faisaient face environ 1/8 des accusés qui ont comparu devant les tribunaux en 2013 était d'avoir dérogé à une ordonnance de la cour. Plus du tiers des causes réglées en 2013-2014 contenait au moins une infraction relative à l'administration de la justice. Ces infractions administratives, et non de nouveaux crimes, représentent la majorité des cas qui franchissent la proverbiale « porte tournante » de nos tribunaux.

Dans la plupart des composantes de notre système de justice, on ne tolère que très peu le risque, même si celui-ci est bien géré. En fonction de l'infraction, la mise en liberté sous condition, les critères liés à la caution, à la probation et à la libération conditionnelle ont été graduellement resserrés ou complètement éliminés.

Même le processus d'obtention d'un pardon, maintenant appelé « suspension du casier », est devenu plus complexe, plus long et plus coûteux.  Au sein du système fédéral, la majorité des délinquants qui réintègrent la collectivité sont maintenant libérés à la date de libération d'office (deux tiers de la peine) plutôt qu'après avoir obtenu une libération conditionnelle. La diminution du taux de délinquants qui réintègrent la collectivité mène à des coûts liés à l'incarcération qui sont plus élevés, mais que l'on pourrait éviter, sans apporter de contribution mesurable aux efforts de réduction de la criminalité et d'amélioration de la sécurité publique. 

Malgré les problèmes et les lacunes, la situation n'est pas désespérée, et il n'est pas impossible d'établir un nouveau programme stratégique en matière de justice pénale au Canada.

De façon prioritaire, nous devons rétablir un certain degré d'ordre et de cohérence en matière de procédures et de droit pénal. Nous pourrions commencer par une réforme complète guidée par des principes du Code criminel, qui comprendrait un examen des peines minimales obligatoires. 

Le système canadien de mise en liberté sous caution, qui est inefficace, doit être réparé, et les problèmes persistants liés au processus judiciaire et aux retards des tribunaux doivent être réglés.  

Généralement, nous devons utiliser le droit pénal plus judicieusement Nous devons de nouveau faire de la retenue un principe important de la justice pénale.

Nous devons élargir considérablement l'éventail de mesures de déjudiciarisation et de solutions de rechange de première ligne. Nos prisons et nos pénitenciers accueillent certaines des plus hautes proportions de personnes atteintes de problèmes de santé mentale au pays. Environ la moitié des infractions criminelles menant à une peine de ressort fédéral sont commises pendant que le délinquant est sous l'effet d'une substance intoxicante. Pour les personnes atteintes de maladie mentale et pour les toxicomanes, le fait d'être condamnées à une peine d'emprisonnement est l'équivalent moderne d'être envoyé à l'asile. Ces personnes n'ont pas besoin d'être punies. Elles ont plutôt besoin d'un traitement. Nous devons compter davantage de tribunaux de traitement de la toxicomanie, de plus de tribunaux de santé mentale et de plus de tribunaux de type Gladue.   

En ce qui a trait aux services correctionnels, en raison du nombre disproportionné et croissant d'Autochtones, de membres de minorités visibles, de personnes atteintes de maladies mentales et de toxicomanes qui sont incarcérés, certaines mesures de réforme évidentes nous viennent à l'esprit :

  • Interdiction du recours à l'isolement pour gérer les personnes atteintes de troubles mentaux, les personnes suicidaires et les délinquants qui s'automutilent, et adoption, en vertu d'une loi, d'une limite de 30 jours consécutifs qu'un détenu peut passer en isolement.
  • Nomination d'un défenseur des intérêts des patients dans chacun des cinq centres régionaux de traitement et dans les hôpitaux qui font partie du système correctionnel fédéral.
  • Création d'un forum national qui dirigera les efforts en matière de prévention des décès en établissement, en tenant compte de toutes les formes de détention, y compris les lieux de détention gérés par les services de police, la détention provisoire, la détention de l'immigration et la mise en détention.
  • Augmentation de l'attention portée aux questions relatives aux Autochtones dans le système correctionnel et leadership solide à ce sujet.

Ce ne sont-là que quelques-unes de mes réflexions sur les défis auxquels nous faisons face et sur quelques solutions proposées. J'espère que mon allocution a créé des conditions adéquates pour les présentations à venir et qu'elle vous incitera à réfléchir et à tenir des discussions essentielles. Je vous remercie encore une fois de m'avoir invité à me joindre à vous aujourd'hui.