Note à l’intention de
M. Howard Sapers
Enquêteur correctionnel du Canada

Santé mentale et système correctionnel

Exposé au
COMITÉ NATIONAL MIXTE DES HAUTS REPRÉSENTANTS OFFICIELS DE LA JUSTICE PÉNALE (CNM) DE LA RÉGION DU PACIFIQUE
Atelier pour les services de police, de libération conditionnelle et les avocats de la Couronne de 2014
du CNM

Le 25 février 2014 de 9 h 30 à 11 h
Justice Institute of British Columbia (institut juridique de la Colombie-Britannique)
New Westminster (C.-B.)

Je suis heureux d’être ici aujourd’hui. Je remercie les organisateurs de l’atelier de m’avoir invité à venir prendre la parole dans le cadre de cet atelier.

J’aimerais formuler certains commentaires sur la façon dont le système correctionnel fédéral permet de combler les besoins, de relever les défis et d’absorber les frais liés à une population ayant des besoins complexes en santé mentale.

Dans le cadre de la gestion des personnes atteintes de problèmes de santé mentale dans notre société, nous ne devrions pas nous attendre à ce que les policiers, les tribunaux, les responsables des poursuites ou des libérations conditionnelles et le service correctionnel réalisent l’impossible. Lorsqu’il s’agit de services correctionnels, nous devons nous rappeler que les établissements carcéraux ne sont pas des hôpitaux. Toutefois, cela dit, certains délinquants sont en fait des patients. Nul besoin de vous expliquer à quel point cette contradiction peut être difficile à résoudre.

Laissez-moi ouvrir une parenthèse et vous rappeler le mandat du Bureau de l’enquêteur correctionnel. Le Bureau agit à titre d’ombudsman pour les délinquants sous responsabilité fédérale, c’est-à-dire les personnes qui purgent une peine d’au moins deux ans.

À titre d’enquêteur correctionnel, je suis autorisé en vertu de la Partie III de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition à mener des enquêtes sur les problèmes des délinquants relativement aux décisions, recommandations, agissements et omissions du Service correctionnel du Canada.

J’ai le pouvoir de décider d’entreprendre une enquête ou d’y mettre fin, de même que de déterminer les méthodes appliquées pour mener les enquêtes. Ces pouvoirs sont généraux, et ils contribuent à faire en sorte que les services correctionnels soient équitables, responsables, sécuritaires et efficaces.

Le Bureau est une composante du Système de sécurité publique du Canada. De par mes fonctions, je suis entièrement indépendant du ministère de la Sécurité publique et du Service correctionnel du Canada. Je rends compte au Parlement des préoccupations individuelles et systémiques que les délinquants portent à l’attention du Bureau et de la capacité du Service correctionnel du Canada de mettre en œuvre des solutions.

Le Bureau est un organisme de surveillance; il ne s’agit pas d’un organisme de défense des droits. Ses employés agissent en toute impartialité lorsqu’ils enquêtent sur des plaintes déposées par des délinquants. Le personnel a un accès complet à l’ensemble des documents, des installations et des ressources humaines relevant du commissaire du Service correctionnel. Les enquêteurs se rendent régulièrement dans des établissements fédéraux pour y rencontrer des délinquants et des employés et s’entretenir avec eux. La conformité, l’équité et la légalité sont au cœur de nos enquêtes.

Le Bureau reçoit et traite chaque année des milliers de plaintes, de communications et de demandes de renseignements de délinquants. Le Bureau compte 35 employés permanents, dont la majorité participe directement au règlement des plaintes de délinquants sur une base quotidienne. En 2012-2013, les enquêteurs ont passé 337 jours dans des pénitenciers fédéraux, ils ont donné suite à environ 5 450 plaintes formulées par des délinquants, et ils ont rencontré plus de 1 500 délinquants en entrevue. Le Bureau a réalisé plus de 1 400 examens de cas de recours à la force et 165 examens de cas de décès en établissement et de blessures graves.

Les sujets de préoccupation le plus souvent signalés par les délinquants sous responsabilité fédérale en 2012-2013 étaient les suivants :

  1. Soins de santé
  2. Isolement préventif
  3. Conditions de détention
  4. Effets gardés en cellule
  5. Transfèrement

Un nombre croissant de délinquants sous responsabilité fédérale ont des troubles de santé mentale au moment de leur admission :

  • Près de 40 % des délinquants de sexe masculin requièrent un examen plus approfondi pour déterminer s’ils ont ou non des besoins en matière de santé mentale.
  • 30,1 % des délinquants, par rapport à 14,5 % des délinquants, avaient déjà été hospitalisées pour des raisons psychiatriques avant leur incarcération.

Au cours de l’exercice 2011-2012, le Service correctionnel a offert au moins un service de santé mentale en établissement à 48,3 % de la population carcérale totale; la prestation de ces services a été assurée à 47 % des délinquants autochtones et à 75 % des délinquantes.

  • Selon une récente analyse sélective des données du Service correctionnel du Canada, 63 % des femmes purgeant une peine de ressort fédéral prennent des médicaments psychotropes sur ordonnance. Dans la région de l’Atlantique en particulier, près de trois femmes sur quatre prennent des médicaments psychotropes sur ordonnance.

Les constatations d’une récente recherche effectuée par le Service correctionnel du Canada démontrent que les délinquants purgeant une peine de ressort fédéral et souffrant de troubles de santé mentale sont :

  • plus susceptibles d’être considérés à risque élevé et d’avoir des besoins plus importants;
  • plus susceptibles d’être placés dans un établissement à sécurité maximale;
  • moins susceptibles de se voir accorder une libération conditionnelle et plus susceptibles d’obtenir une libération d’office (après avoir purgé les deux tiers de la peine);
  • plus susceptibles de purger une plus grande partie de leur peine derrière les barreaux;
  • plus susceptibles de voir leur libération conditionnelle révoquée en raison de manquements d’ordre technique aux conditions;
  • plus susceptibles de faire l’objet d’un plus grand nombre d’accusations d’infractions disciplinaires mineures et graves menant à un taux plus élevé de placements en isolement sollicités et non sollicités.

Source : Rapport de recherche du Service correctionnel du Canada : Délinquants purgeant une peine de ressort fédéral atteints de troubles mentaux : résultats correctionnels et intervention correctionnelle, mai 2012.

Ce portrait tracé des besoins importants, des risques élevés et de résultats décevants devient de plus en plus problématique lorsque la toxicomanie est combinée aux problèmes de santé mentale. Par exemple, les délinquants présentant des troubles concomitants de toxicomanie et de santé mentale présenteraient les caractéristiques suivantes :

  • cotes les plus fortes en matière de risque et de besoins (emploi, attitudes, fréquentations et fonctionnement dans la collectivité);
  • antécédents criminels plus lourds;
  • taux de placement en isolement plus élevés;
  • risque accru de récidive.

Nous savons aussi que les personnes atteintes de troubles concomitants courent un risque accru d’avoir des démêlés avec le système de justice pénale :

  • lors de l’admission, 80 % des délinquants sous responsabilité fédérale ont de graves problèmes de toxicomanie;
  • plus de la moitié des délinquants ont indiqué que la consommation d’alcool ou de drogue avait été un facteur ayant contribué à commettre le délit;
  • plus de 90 % des délinquants pour lesquels une forme de maladie mentale a été diagnostiquée sont atteints d’au moins un autre trouble, habituellement, mais pas toujours, une dépendance à une substance.

Il est de plus en plus complexe et coûteux de fournir des soins de santé en milieu carcéral. La plus grande partie de l’enveloppe budgétaire des services correctionnels est consacrée aux soins de santé. Le coût total annuel des soins de santé dans les établissements correctionnels fédéraux dépasse maintenant 210 millions de dollars. Les coûts en prestations de soins de santé physique aux détenus représentent la plus grande partie du budget annuel consacré aux soins de santé – soit près de 70 % ou 150 millions de dollars. En revanche, les services de santé mentale représentent environ 33 % ou 66,4 millions de dollars.

Le Service correctionnel compte cinq centres régionaux de traitement, qui exercent leurs activités conformément aux lois provinciales applicables en matière de santé mentale, et qui offrent des services actifs et prolongés de soins de santé mentale aux détenus atteints de graves troubles mentaux nécessitant une hospitalisation. Au total, ces centres comptent environ 680 places pour les soins aigus. Le coût total d’exploitation des centres régionaux s’élève à environ 110 millions de dollars par année.

Le Service correctionnel du Canada est le plus important employeur d’infirmières et de psychologues dans la fonction publique fédérale. Au total, 1 200 professionnels de la santé travaillent actuellement pour le Service correctionnel; les infirmières forment la plus grande partie de ces professionnels, suivies de psychologues, de pharmaciens, de médecins et de travailleurs sociaux.

Malgré ce nombre d’employés, le Service fait toujours face à des problèmes de dotation, de recrutement et de maintien en poste des professionnels de la santé mentale. Ces problèmes sont liés au cadre de pratique, à la certification interprovinciale, à la rémunération, au perfectionnement professionnel et aux conditions d’emploi.

Au cours de l’exercice 2011-2012, le taux de postes de soins de santé vacants au Service correctionnel du Canada a atteint un peu plus de 8,5 %. Le taux de postes de psychologue vacants en 2011-2012 s’est situé à 16 % ou 51 postes. En réalité, ce taux est beaucoup plus élevé puisque des employés non certifiés (ou « de niveau inférieur ») ont occupé 50 des 329 postes de psychologue (ou 15 %). Ces employés ne peuvent pas offrir le même niveau ou la même gamme de services que les psychologues autorisés. Autrement dit, près du tiers de tous les postes de psychologue du Service correctionnel du Canada est vacant ou occupé par des « employés de niveau inférieur ».

Dans mon rapport annuel 2011-2012, j’ai indiqué que l’incidence de cas d’automutilation dans les établissements carcéraux fédéraux était en hausse – elle a plus que triplé au cours des cinq dernières années. Le Bureau a rendu public le 30 septembre 2013 un rapport d’enquête dont l’objectif consistait à évaluer la réaction du Service correctionnel aux incidents de comportement d’automutilation chronique concernant huit femmes purgeant des peines dans des établissements fédéraux. J’aimerais vous faire part de certains commentaires et recommandations figurant dans ce rapport d’enquête intitulé « Une affaire risquée », afin de mieux illustrer mes préoccupations au sujet de la capacité de traiter adéquatement les cas de maladie mentale en milieu correctionnel. Des exemplaires de ce rapport, de même que d’autres publications du Bureau sont mis à votre disposition dans le hall d’entrée. Vous pouvez également consulter notre site Web pour obtenir de plus amples renseignements.

Au cours de la période de 30 mois visée par l’examen, un total de 802 incidents de sécurité en établissement mettant ces huit femmes en jeu a été répertorié; un peu plus de la moitié de ces incidents ont été signalés comme étant des cas d’automutilation ou des tentatives de suicide. Près d’un tiers des incidents d’automutilation documentés ont été suivis d’une intervention avec recours à la force (c.-à-d. contrôle physique, aérosol capsique ou recours à des contraintes physiques).

L’enquête a mis au jour d’importantes tensions entre les responsables des soins de santé mentale et ceux chargés des interventions axées sur la sécurité. En réalité, les problèmes de sécurité perçus, peu importe le risque, avaient tendance à l’emporter sur les interventions cliniques ou sur les soins de santé mentale.

Au total, sept femmes ont passé de très longues périodes en isolement sous une forme ou une autre. Également, cinq femmes ont été placées en isolement préventif à répétition après des incidents d’automutilation. Dans la majorité des cas, les délinquantes ont adopté un comportement de résistance ou violent lors d’une mesure d’intervention dans un cas d’automutilation, et ces incidents ont le plus souvent été observés dans le contexte d’une fouille à nu obligatoire effectuée en vue d’un placement en isolement préventif ou clinique.

Dans l’ensemble, il a été déterminé que les mesures de sécurité et de contrôle adoptées étaient démesurées par rapport au risque que la délinquante présentait, qu’elles n’étaient pas appropriées du point de vue des besoins en matière de santé mentale et qu’elles nuisaient aux objectifs de traitement thérapeutique.

Par exemple, pour certaines des femmes concernées, les périodes prolongées d’isolement ont contribué à augmenter la fréquence et la gravité de leurs épisodes d’automutilation, ou leur recours à d’autres comportements de résistance. Pour certaines femmes, l’isolement était perçu comme une mesure disciplinaire ou punitive découlant de leurs actes d’automutilation.

De plus, le recours fréquent au matériel de contrainte physique pour maîtriser ou prévenir les épisodes d’automutilation a souvent été considéré comme étant problématique. Bien que rien dans les directives du Service correctionnel du Canada ne prévoie l’usage des contraintes physiques à titre de mesure médicale ou clinique, certains des plans de traitement prévoient le recours « consensuel » à ce matériel pour maîtriser ou empêcher l’automutilation.

Dans certains cas extrêmes, l’utilisation presque perpétuelle de ce matériel était considérée comme une mesure « de sauvetage ».

Le rapport contient 16 recommandations, notamment celles-ci :

  • améliorer la formation donnée aux employés travaillant avec des délinquantes ayant des comportements d’automutilation chronique;
  • renforcer la surveillance des cas de recours aux contraintes physiques dans la gestion des cas d’automutilation en établissement et préparer des rapports à cet égard;
  • empêcher le placement prolongé de délinquantes ayant des comportements d’automutilation en isolement clinique ou préventif;  
  • nommer un défenseur indépendant des droits des patients ou un coordonnateur de la qualité des soins dans chacun des cinq centres régionaux de traitement;
  • transférer les délinquantes présentant les cas d’automutilation les plus chroniques et complexes dans des établissements psychiatriques dans la collectivité.

Il y a eu quelques progrès notables. Depuis le décès d’Ashley Smith en octobre 2007, d’importants investissements ont été effectués pour doter les principaux piliers de la stratégie en matière de santé mentale du Service correctionnel. Il dispose maintenant d’une initiative bien définie sur la santé mentale en établissement et d’une composante de santé mentale dans la collectivité.

Les délinquants admis dans des établissements carcéraux font maintenant l’objet d’un examen qui permet d’établir s’ils souffrent de problèmes de santé mentale. Une formation sur la sensibilisation à la santé mentale a été donnée dans l’ensemble du pays, et un plus grand nombre d’équipes d’intervention multidisciplinaires a été créé pour mieux gérer les cas complexes. Le Service correctionnel du Canada a aussi obtenu un agrément en matière de soins de santé physique et réorganisé la hiérarchie et les fonctions en matière de soins de santé dans les cinq centres de services de soins de santé.  

La publication en juin 2012 de la Stratégie sur la santé mentale en milieu correctionnel au Canada est également encourageante. Il s’agit d’un document-cadre rédigé par le Groupe de travail fédéral, provincial et territorial des responsables des services correctionnels sur la santé mentale, en consultation avec la Commission de santé mentale du Canada. C’est la première stratégie nationale du genre, qui répond à un besoin important visant à coordonner et à renforcer plus efficacement les services et les mesures de soutien dans l’ensemble des administrations.

Bien que ces réalisations soient importantes, les conditions d’isolement dans les établissements fédéraux qui prévalent de nos jours sont encore loin d’être optimales ou saines. Voici un extrait d’une étude juridique récente sur la santé dans le milieu carcéral : [traduction] « (Les détenus peuvent être) […] incarcérés dans des établissements surpeuplés, insalubres et stressants, où règnent la violence, et côtoyer d’autres détenus qui affichent les mêmes vulnérabilités croissantes pour la santé. Par conséquent l’environnement carcéral est caractérisé par la transmission de maladies. Cet environnement contribue à aggraver les dangers pour la santé, voire le nombre de décès, de même qu’à accroître les risques en matière de maladie mentale. »

La conception et l’objectif d’un établissement carcéral moderne ne se prêtent pas facilement aux soins et à la compassion. Permettez-moi d’illustrer mon propos. Je me suis récemment rendu au nouveau centre régional de traitement de l’Ontario, situé à Millhaven, et les conditions de confinement des détenus souffrant de maladies mentales m’ont vraiment préoccupé. Le Centre régional de traitement de l’Ontario se trouvait officiellement dans le complexe du pénitencier de Kingston. À sa fermeture le 30 septembre 2013, les détenus qui se trouvaient au centre régional de traitement ont été transférés dans deux établissements. Les détenus atteints de troubles aigus ont été transférés à Millhaven, et les autres ont été transférés temporairement à l’établissement de Collins Bay. Ils seront finalement transférés dans l’établissement de Bath à la fin des travaux de construction.

Certains des détenus gravement malades se trouvent maintenant dans la vielle unité d’isolement de l’établissement de Millhaven. Ces cellules sont situées au rez-de-chaussée, en-dessous de l’unité d’isolement actuelle et du côté opposé de l’unité réservée aux détenus ayant des besoins spéciaux. Selon les normes communautaires et une perspective thérapeutique, cette infrastructure est inadéquate :

  • Il s’agit fondamentalement d’un corridor étroit et non d’une aire autonome dans l’établissement; la construction ne respecte pas les normes hospitalières.
  • Il y a très peu de lumière naturelle et la ventilation est insuffisante.
  • Il n’y a pas d’aire commune permettant aux détenus de se rassembler ou de prendre leurs repas – les détenus préparent leur repas et retournent dans leur cellule pour manger.
  • La cour d’exercice est extrêmement petite et vide.
  • La construction des salles réservées aux programmes n’est pas achevée, et les programmes sont actuellement exécutés dans un espace temporaire.
  • Les patients sont aux prises avec des problèmes de confidentialité.

Le personnel a fait part aux employés du Bureau de ses inquiétudes au sujet de l’absence de régularité dans l’unité. Il a fait observer que cela ne favorisait pas le traitement et qu’il s’agissait d’un grave problème pour une population ayant besoin de régularité dans le cadre des soins de santé mentale. Dans l’ensemble, les employés sont très déçus que le Centre régional de traitement ait été déplacé si tôt, ce qui a eu pour effet de perturber les activités quotidiennes, l’exécution des programmes et le traitement de ces patients.

Même si je sais que le Service correctionnel fait de son mieux avec les ressources et les installations disponibles, c’est tout simplement inacceptable. À titre d’établissement psychiatrique, il ne respecte pas les normes de soins communautaires.

Le Bureau a demandé au Service correctionnel du Canada d’élaborer sans délai un plan d’action pour remédier aux lacunes. Je sais que le personnel et la direction travaillent d’arrache-pied pour résoudre ces questions; le Bureau entend poursuivre la surveillance des progrès.    

Le 19 décembre 2013, à l’issue de l’enquête du coroner sur le décès d’Ashley Smith, le jury a rendu un verdict et formulé des recommandations. Les 104 recommandations du jury portent sur un certain nombre de mesures et de préoccupations indiquées par le Bureau. Par exemple :

  • créer des unités de soins de santé mentale intermédiaires dans les établissements fédéraux;
  • recruter et maintenir en poste un plus grand nombre de professionnels de la santé;
  • traiter l’automutilation comme un trouble de santé mentale et non comme un problème de sécurité;
  • interdire l’isolement prolongé des délinquants à risque de suicide ou d’automutilation et de ceux qui ont un problème grave de santé mentale;
  • élargir les partenariats avec les provinces et les territoires relativement à la prestation d’autres modes de services de santé mentale;
  • fournir des services de soins de santé ininterrompus dans tous les établissements à sécurité maximale, moyenne et à niveaux de sécurité multiples.

Je suis plus que jamais convaincu que ces mesures auraient une incidence positive sur la capacité du Service correctionnel de gérer plus efficacement les problèmes de santé mentale.

Pour terminer, je veux vous faire part de quelques réflexions sur les besoins les plus criants associés à une réforme des soins de santé mentale en milieu carcéral au Canada. Bien que cette liste ne soit ni exhaustive ni complète, elle constitue un important point de départ pour amorcer le dialogue, établir les priorités et mettre en œuvre de réformes.

  • En premier lieu, comme je l’ai déjà mentionné, le Service correctionnel du Canada ne peut pas gérer, de façon sécuritaire et appropriée, certains délinquants atteints d’un problème de mentale dont le comportement, les symptômes ou la gravité de leur maladie excèdent ses capacités. Ces délinquants devraient être transférés en priorité dans des hôpitaux psychiatriques communautaires ou dans des instituts médico-légaux.
  • En deuxième lieu, nous devrions interdire l’isolement prolongé des délinquants à risque de suicide ou d’automutilation, et de ceux qui ont un problème grave et aigu de santé mentale. C’est un élément qui a été réitéré dans le cadre de l’enquête du coroner de l’Ontario.
  • Les conditions qui prévalent dans les unités d’isolement (isolement, privation) peuvent exacerber les symptômes d’un déséquilibre mental. En effet, un nombre inquiétant d’incidents d’automutilation et de suicides dans les établissements carcéraux se produit dans des cellules d’isolement sous étroite surveillance.
  • En troisième lieu, il faut embaucher un plus grand nombre de personnes ayant suivi une formation et possédant une expérience dans le domaine de la santé mentale et de la psychiatrie. Il faudrait ajouter au programme de formation et de recyclage des employés chevronnés et des nouveaux employés des activités de sensibilisation et d’information sur les problèmes relatifs aux besoins complexes d’une population carcérale en évolution.
  • En quatrième lieu, je suis d’avis que le système pourrait tirer profit de la nomination de défenseurs des droits des patients ou de coordonnateurs de la qualité des soins indépendants, surtout en ce qui a trait aux centres de traitement médico-légal et psychiatrique. Bien que j’apprécie le fait que les professionnels de la santé agissent de temps à autre pour défendre les droits des patients, je crois qu’une supervision supplémentaire aidera le Service correctionnel du Canada à respecter les normes de pratique les plus rigoureuses, qui sont en vigueur aussi bien dans les hôpitaux communautaires que dans le milieu carcéral.

Bien que ces réformes soient instamment requises et importantes, je suis conscient qu’elles ne peuvent pas être menées à bonne fin uniquement par le Service correctionnel du Canada.

L’ensemble des administrations et des intervenants du système de justice pénale a un rôle important à jouer pour assurer un système de prestation cohérent, intégré et continu – soit un système qui prend en charge les délinquants dès le début et qui assure un suivi auprès des délinquants qui réintègrent la collectivité.

Enfin, permettez-moi de faire remarquer qu’il y a loin de la coupe aux lèvres pour rediriger les délinquants atteints de troubles mentaux vers un centre de traitement plutôt que vers le système de justice pénale. Pour ce faire, nous devrons accroître la collaboration fédérale, provinciale et territoriale et manifester la ferme volonté de communiquer les risques afin d’obtenir de meilleurs résultats.

Je vous remercie encore une fois de m’avoir invité à prendre la parole dans le cadre de cet atelier. Je vous souhaite le plus grand succès dans votre travail.